N
旅游业用地是旅游业生存和发展的物质基础，凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇、考察研究等活动的土地，均可称为旅游业用地。旅游产业的发展离不开土地的合理利用，用地问题始终是旅游产业发展的热点问题，备受关注。本期博雅研究以《全域旅游发展中的旅游土地利用研究——以海南省全域旅游为例》，详细分析了全域旅游发展的用地要求、用地特点以及用地方式。
《海南省全域旅游建设发展规划》是博雅三大省级全域旅游规划项目之一，同时也是全国首批全域旅游示范创建区之一。在规划中，博雅方略提出要按照全区域、全要素、全产业链的要求，把海南作为一个大景区来规划建设，以“点、线、面”结合的方式推动全域旅游建设，实现“日月同辉满天星，全省处处是美景”。点击查看博雅方略全域旅游规划研究详细案例：(加网站链接)
1.国家相关政策的出台， 旅游业用地迎来重大利好
自2009年起，国家相关政策的出台， 旅游业用地迎来重大利好。国家不断优化旅游业用地政策环境，新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。2009年12月《国务院关于加快发展旅游业的意见》首次提出年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，积极支持利用四荒地。2015年8月《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》落实差别化旅游业用地用海用岛政策。2015年11月国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》从积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管等方面对旅游业发展用地政策做了较为系统的规定，是当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件。2018年5月1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出允许政府利用农村存量建设用地，预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施。
2.全域旅游的政策推进
2015年8月，国家旅游局发布《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，2016年2月到9月先后公布了两批全域旅游示范区创建单位名单。2016年9月，国家旅游局发布《国家全域旅游示范区认定标准（征求意见稿）》《国家全域旅游示范区创建工作导则》（试行），2017年6月，国家旅游局发布《全域旅游示范区创建工作导则》，2018年3月，国务院办公厅发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。一系列文件的发布，为全域旅游示范区创建工作提供行动指南。
3.全域旅游土地利用政策的发展
2016年9月，《国家全域旅游示范区创建工作导则》（试行）首次提及全域旅游的用地问题，指出强化土地政策保障，开展旅游用地改革创新，年度土地供应应适当增加旅游业发展用地；通过城乡建设用地增减挂钩等方式，满足乡村旅游项目用地需要。2017年6月，《全域旅游示范区创建工作导则》再次提出强化旅游业用地保障，在年度用地指标中优先支持旅游项目，探索实行重点旅游项目点状供地等用地改革，优化旅游项目用地政策。2018年3月，国务院办公厅发布《指导意见》强化旅游业用地用海保障。随着各地全域旅游的发展，全域旅游土地利用政策的推进工作逐渐上升到国家战略层面。
4.从《指导意见》看全域旅游的用地要求
（1）从用地政策上给予倾斜
从土地规划层面倾斜。将旅游发展所需用地纳入土地利用总体规划、城乡规划统筹安排；年度土地利用计划适当向旅游领域倾斜；适度扩大旅游产业用地供给；优先保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。
创新使用不同性质用地。在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
放宽用海政策。在符合管控要求的前提下，合理有序安排旅游产业用海需求。
（2）明确旅游业用地供给和使用方式
主要有三类形式。鼓励通过开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点的方式建设旅游项目。农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游企业。城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营。
5.低丘缓坡、点状供地的浙江实践
2018年7月，浙政办发《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，于2017年8月1日正式施行。该意见明确了点状供地的原则、发展方向和相应举措。
（1）原则
实行“多规合一”之下的用地管理，土地利用总体规划是基础。休闲度假、旅游观光等建设项目单独选址在土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界外的，可以使用规划新增建设用地预留指标申报土地利用总体规划落实方案；选址在城乡规划建设用地范围外的，可依据经市、县（市）政府批准的项目选址论证报告或控制性详细规划，划定项目建设用地红线，出具规划设计条件。
（2）发展方向
因地制宜，明确土地利用方向。基本保持生态环境原貌不变，严控房地产开发，开发建设项目方向主要有村庄建设、城镇建设、生态休闲和度假旅游建设。
（3）举措
灵活实行点状布局单个地块，点状布局、带状布局多个地块组合。对充分依托山林自然风景资源，进行生态（农业）旅游、休闲度假等项目开发的区块，实行点状布局多个地块组合开发。
对开发项目区内建设占用的土地，按照建多少、转多少的原则。对符合农村道路建设条件的，可以纳入农村道路用地管理；对符合林道建设条件的，可以纳入林业生产设施用地管理。
开发建设项目实行项目区供地，实行点面结合、差别供地。项目区为单个地块的，按建设地块单个供地；项目区为多个地块的，按建设地块组合供地；项目区内建设地块用途符合划拨用地目录的，可以按划拨方式供地；经营性用地须严格按照公开方式出让；对已办理土地征收手续的生态保留用地，由市、县（市）政府授权有关部门以租赁方式与项目业主单位签订使用合同并依法依规明确使用限制条件；对不实施土地征收的生态保留用地，由村集体经济组织以流转方式与项目业主单位签订使用合同并依法依规明确使用限制条件。
1. 旅游业用地内涵
旅游用地的概念，最早出现于1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中明确指出商业、旅游、娱乐用地土地使用权出让最高年限40年。学术界通常认为，狭义的旅游用地是指县级以上政府批准公布确定的、各级风景名胜区内的全部土地。广义的旅游用地是指在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地。简而言之，旅游用地即具有游憩功能、能够被旅游业所利用的土地。
2. 旅游业用地特征
通常认为，旅游业用地具有功能复合性、类型多样性、空间分散性和边界模糊性、利用持续性等特点。
3.旅游业用地与其他类型用地的不同
具有较好的包容性。旅游业用地弹性非常大，发展空间非常大，不需要整装的土地；对于未利用地作为旅游业用地时，旅游业用地不拘于地块大小、地块形状和地面坡度等。
高度融合性。由于旅游具有高度的产业融合性，其他类型的土地在符合监管和规定的情况下，可以衍生出旅游服务功能，如农业用地可以为农业观光、农事体验、采摘等服务。
更高的集约型。旅游建设用地的开发会更容易引起地价的上升，集约性明显。
2016年1月，海南被确定为全国首个全域旅游创建省。博雅承担了《海南省全域旅游建设发展规划》，坚持跳出传统旅游谋划现代旅游，跳出小旅游谋划大旅游的发展理念，以深入推进旅游供给侧结构性改革为发展主线，以“点、线、面”相结合为发展路径，以促进旅游产业全区域、全要素、全产业链发展为发展基调，以全域共建、全域共融、全域共享为发展目标，形成“日月同辉满天星，全省处处是美景”的发展新格局。
海南全域旅游以业态产品创新、“旅游+”产业融合、公共服务设施提升为“三大着力点”，共同推进全域旅游的落地实施，旅游业的土地利用方式尤为突出的表现在旅游业态中。
（1）业态产品创新
重点打造10大旅游产品，即海洋旅游、康养旅游、文体旅游、会展旅游、乡村旅游、森林生态旅游、特色城镇游、购物旅游、产业旅游、专项旅游。
加强8大新业态旅游产品建设，即邮轮游艇、主题住宿、房车露营、山地度假运动、中医药养生、低空飞行、航天科技、养老服务。
（2）“旅游+”产业融合
旅游10“+”，助推产业融合发展，推进全域旅游实施。主要为旅游+农业、旅游+海洋渔业、旅游+互联网、旅游+康养产业、旅游+金融业、旅游+商务会展业、旅游+工业、旅游+林业、旅游+地产业、旅游+文化体育业。
（3）公共服务设施提升
主要有5个方面的提升。完善旅游集散功能，提升公共服务水平；狠抓厕所革命，促进旅游厕所建设；建立健全海南全域智慧旅游服务体系；加强全域旅游标识标牌系统整治；完善包含露营地设施的全域旅游停车场体系建设。
立足海南建设国际旅游岛、打造中国旅游特区、世界一流海岛休闲度假旅游目的地的发展目标，以业态创新视角审视发展全域旅游，结合海南旅游供给侧改革、旅游开放开发和游客消费结构升级，明确创新发展重点，推动海南业态产品创新升级，结合现有用地政策和发展实际，重点打造海洋旅游、康养旅游、文体旅游、会展旅游、乡村旅游、森林生态旅游、特色城镇游、购物旅游、产业旅游、专项旅游等十大旅游业态。
海洋旅游。打造热带滨海休闲度假精品海湾，建设滨海旅游综合体，开发特色岛礁精品度假旅游，形成环海南岛游艇休闲旅游线路。
康养旅游。建设医疗健康旅游项目，具体包括推进博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设，推进海口、三亚中医医疗旅游示范基地建设，鼓励现有医疗机构扩大休闲疗养服务。发展养老旅游服务产品，如引导海南“候鸟式”养老旅游度假向全年季候养老休闲度假转变，建设一批生态养老型服务基地，加强养老型公共服务设施建设。
文体旅游。开发本土民族民俗文化旅游产品，依托传统节日弘扬传统文化，提升民族风情旅游村寨。发展节庆活动和演艺市场，打造特色节庆品牌，推动文化旅游演艺。
会展旅游。培育扶持会奖和展览旅游，培育会奖旅游和展览企业，举办高端专业会展，定期举办博鳌国际旅游论坛。着力打造旅游展览品牌，提升展会品质，办好大型旅游展览，举办消费性旅游展览展销。
乡村旅游。完善休闲农业和乡村旅游配套设施，举办“海南乡村旅游文化节”，培育乡村旅游品牌，打造乡村旅游精品。到 2020 年，全省建成 5 个乡村旅游示范县、100 个特色旅游风情小镇、100 家椰级乡村旅游点、300 家金牌农家乐、1000个乡村旅游点。
森林生态旅游。以“10 个自然保护区+11 个森林公园+滨海湿地”为依托，整体打造海南热带雨林品牌。建设5个国家森林公园。开发森林旅游产品体系，如森林观光、度假养生、运动探险、野生动物观赏、雨林科普等。
特色城镇游。推进建设国家全域旅游示范区，推进旅游中心城市、特色旅游城市、旅游小镇的开发，在城市建设和旧城区改造中融入特色文化和商业街区。
购物旅游。优化免税购物政策，提高免税购物限额，允许现有两家实体免税店开设网上销售口，从商品供给、布局和消费人群上优化免税适用范围。开发特色本土旅游商品，开发特色旅游商品的龙头企业和品牌运营企业，建设好“海南礼物”旅游商品平台，推进六大特色商品品牌和十类旅游商品开发，开发三沙特色旅游商品。
产业旅游。工旅融合发展，以文昌航天旅游为龙头，塑造航天旅游品牌，挖掘工业旅游产品和线路，发展旅游装备制造和旅游商品加工业，如游艇、轻型水上飞机、房车、越野和户外运动装备、潜水设备、高尔夫用具等。发展现代物流业，发展国际物流和保税物流，发展特色商场和街区，完善商业配套设施。
专项旅游。丰富婚庆旅游产品，打造12 个特色婚庆基地，发展特色婚庆旅游产业。发展空中体验旅游，发展中高端户外运动项目，打造低空飞行试点基地，如海口、三亚、三沙、琼海……开通覆盖全岛的低空旅游航线，如空中婚礼游、火山口和原始森林探秘游、伞降和滑翔极限运动游、低空飞行表演游……
邮轮旅游。加强邮轮港建设，完善邮轮配套服务，打造海上“丝绸之路”沿线国家邮轮旅游经济带和环南海邮轮旅游线。发展帆船运动项目，建设14个邮轮旅游俱乐部，如海口湾秀英港、金沙湾、三亚半山半岛、凤凰岛、红塘湾 …
主题住宿。巩固提升星级酒店管理服务水平；大力发展星级度假酒店、特色主题酒店；
培育房车营地、汽车旅馆、热带雨林人家、树屋、船屋、客栈、青年旅社、集装箱旅馆等多类型住宿新业态。
房车露营。建设不同类型、不同级别、特色突出的自驾旅游服务区。以市县政府主导建设的应急避难场所、高速公路、环岛高速铁路、滨海观光公路、地区风景道、乡村旅游公路为廊道；以旅游景区、度假区、产业园区、城郊游览区、国家森林公园、风情小镇、特色文化村为依托。
山地度假运动。以五大森林公园建设为契机，引导开发自行车、徒步穿越、野外生存、拓展训练、森林瑜伽等山地度假运动项目，打造若干国际 ATV 运动基地，引导开发热带雨林热气球、滑翔伞、动力三角翼等空中休闲项目，布局若干空中休闲项目基地，依托森林主题小镇建设，开发山地别墅、高山景观酒店、野奢木屋群等山地森林度假产品。
中医药养生。推进医疗康体养生旅游项目建设，发展特许医疗、健康管理、照护康复、医学美容以及抗衰老等医疗领域产品，形成提供医疗服务、健康管理、体检、康复、养生等全方位服务的完整中医药康疗产业链。打造三亚、海口中医医疗旅游示范基地，引进国际知名的医疗、保健、先进诊疗设备，开办中外合资医院，对接国际标准，引入国际医疗卫生机构认证，形成高端医疗的产业配套和服务体系。
航天科技。挖掘航天科技文化，通过适当的项目增建，推动文昌航天之城旅游功能化改造；完善航天发射场旅游服务配套，打造海南航天主题公园、中国航空航天科技文化博物馆；延伸建设航天主题度假酒店、主题餐厅、主题商店；引导开发建设航天科技产业园区，注入旅游元素，打造集开发、生产、参观、科普、体验等为一体、功能集聚的航天主题产业园区，形成海南旅游的亮点产品。
海南全域旅游以创新旅游业态为出发点，结合现行用地政策和发展实际，在遵循国家旅游业用地相关政策的基础上，打造了海南全域旅游土地利用的创新实践，具有一定的前瞻性和创新性。具体表现如下表：
海南省全域旅游创新与用地方式对应表
旅游创新 土地利用
依托现有设施进行优化，提升旅游品质。如对交通道路沿线的优化、港口的优化、医疗设施的优化等。 引导旅游业用地规范发展，对旅游项目用地实行优惠，为旅游配套的公益性基础设施建设可按划拨方式供地。
凭借旅游的关联带动效应，与相关产业融合，注入旅游要素，实现集约化发展。如航天科技城的优化、旅居地产的优化、房车露营地的建设等。 推动差别化供地政策
灵活运用现有政策，活用低空、近海等空间，打造立体化的旅游业态。 规范用海、用空使用
对于乡村旅游的发展，开展全域美丽乡村建设，实施“百千工程”。 积极培育土地流转机制，鼓励多种形式的有偿转让，加大对乡村未利用地和废弃用地的开发，并加强监管。
